國家十二五環境保護規劃體系與重點任務論文

環境保護論文 時間:2018-10-26 我要投稿
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  環境保護規劃體系是指包含環境保護規劃的分類體系、內容體系、法規體系、方法體系、能力保障體系、實施評估體系等在內的總稱。經過20多年的發展,我國環境保護規劃體系逐步完善,我國環境保護規劃的地位和作用也日益提升,為環境質量改善做出了重要貢獻。特別是“十一五”環保規劃實施以來,主要污染物排放總量持續下降,局部地區環境質量有了較大改善。做好“十二五”環保規劃,必須站在新的歷史起點上,不斷完善環境保護規劃體系,以提高環境民生質量和水平為出發點,加快推進環境保護歷史性轉變,優化經濟社會發展,為生態文明建設做出更大貢獻。

  “十二五”環境保護面臨的挑戰

  環境保護“十一五”規劃實施成效面對國內外環境的復雜變化和重大風險挑戰,“十一五”我國環保規劃總體實施順利,主要污染物排放基本得到控制,環境質量不斷改善,群眾環境意識明顯增強。與2005年相比,2010年化學需氧量和二氧化硫排放量分別下降12.45%和14.29%,雙雙超額完成“十一五”減排任務。全國脫硫機組裝機容量已經達到5.78億千瓦,占全部火電機組的比例從2005年的12%提高到82.6%。城市污水處理能力達到1.25億立方米,城市污水處理率由2005年的52%提高到75%以上。2010年全國地表水國控監測斷面中,I?m類水質斷面比例為51.9%,劣V類水質斷面比例為20.8%,分別比2005年提高14.4個百分點、下降6.6個百分點;全國城市環境空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物的年均濃度分別下降26.3%和12%。

  回首“十一五”環保規劃的實施,主要取得了以下經驗。一是以生態文明建設為指導,探索中國特色環境保護新道路,推進環境保護歷史性轉變。二是以污染物減排兩項約束性指標為抓手,推動了經濟結構調整,促進了環境質量改善,帶動了全面工作。三是環境保護部代表國務院跟地方政府簽訂責任書,嚴格落實了地方政府環境目標責任制。四是以大工程帶動大治理,污水處理廠和電廠脫硫設施等工程建設取得了突破性進展。五是以脫硫電價為標志的環境經濟政策得以落實,規劃保障措施有所加強。

  國家環境保護規劃實施存在的問題

  雖然“十一五”環境保護規劃實施基本順利,但仍存在一些關鍵性問題,阻礙了規劃的順利實施。一是經濟增長的資源環境壓力較大。受我國發展階段等因素制約,經濟社會發展方式短期內難以根本改變,對環境規劃實施壓力不容忽視,污染減排的主要任務是在抵消新增量并還歷史欠債,經濟與環境綜合決策機制仍然需要在不同層面強化,經濟與環境發展目標之間的協調程度需要提高,經濟政策制定過程中的環境配套政策應對不足、前瞻不足。二是規劃治理的投入仍然不能滿足需求。中央投入有所加強,但是仍然沒有達到相關要求。地方配套資金不足,工程項目的運營與維護投入不足,規劃工程的環保效果仍有待提升。一些環境保護重點工程,配套性和系統性明顯不足,未從環境效應本身進行考量。能力建設滯后,環境監測能力嚴重滯后,數據質量控制需要加強,規劃實施問責考核的基礎需要完善。地區之間、城鄉之間環境基本服務和政策實施差異明顯分化、加大,各地提供的環境公共服務的范圍與程度參差不齊。三是規劃實施的機制制度缺乏。規劃實施過度依賴于中央政府的具體行政措施。法律、體制與政策框架建設不足,公眾監督約束機制缺乏,規劃實施評估工作剛剛起步,規劃項目動態調整機制沒有完全建立,經濟社會發展、資源能源與規劃實施的關聯銜接不足,非考核性的規劃任務措施落實不好,被動應對規劃實施成分較多。

  “十二五”環境保護面臨挑戰

  “十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期,是深化改革開放、加快經濟發展方式轉變的攻堅時期。綜合國力顯著增強、經濟結構不斷調整為環境保護奠定了重要基礎;加快推進歷史性轉變、探索環保新道路為環境保護開辟了新途徑;統籌人與自然和諧發展、大力推進資源節約型和環境友好型社會建設,提高生態文明水平為環境保護提供了新的歷史機遇。

  然而,這一時期,我國仍將正處于工業化、城鎮化和現代化的快速發展時期,發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出,環境問題日趨復雜,環境壓力不斷加大。一是經濟結構調整和粗放型經濟增長方式的根本轉變還需要較長時間,優化經濟發展的壓力進一步加大。二是經濟總量增加和人口規模擴大,GDP平均增速將在8%?9%左右,主要污染物新增排放量還將增加,污染持續減排的壓力進一步加大。“十二五”期間,我國主要污染物減排指標由2項增加到4項,增加了氨氮和氮氧化物,減排領域由工業和城鎮擴展到交通和農村。要實現主要污染物較“十一五”末減排8%?10%的目標,既要消化污染增量,又要削減污染存量。經測算,化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別削減601萬噸、654萬噸、69萬噸、794萬噸,占2010年排放基數的24%、29%、26%、35%。三是當前的污染減排與環境質量改善不同步,環境質量改善的壓力進一步加間、城鄉之間環境基本服務和政策實施差異明顯分化、加大,各地提供的環境公共服務的范圍與程度參差不齊。三是規劃實施的機制制度缺乏。規劃實施過度依賴于中央政府的具體行政措施。法律、體制與政策框架建設不足,公眾監督約束機制缺乏,規劃實施評估工作剛剛起步,規劃項目動態調整機制沒有完全建立,經濟社會發展、資源能源與規劃實施的關聯銜接不足,非考核性的規劃任務措施落實不好,被動應對規劃實施成分較多。

  “十二五”環境保護面臨挑戰

  “十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期,是深化改革開放、加快經濟發展方式轉變的攻堅時期。綜合國力顯著增強、經濟結構不斷調整為環境保護奠定了重要基礎;加快推進歷史性轉變、探索環保新道路為環境保護開辟了新途徑;統籌人與自然和諧發展、大力推進資源節約型和環境友好型社會建設,提高生態文明水平為環境保護提供了新的歷史機遇。

  然而,這一時期,我國仍將正處于工業化、城鎮化和現代化的快速發展時期,發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出,環境問題日趨復雜,環境壓力不斷加大。

  一是經濟結構調整和粗放型經濟增長方式的根本轉變還需要較長時間,優化經濟發展的壓力進一步加大。

  二是經濟總量增加和人口規模擴大,GDP平均增速將在8%?9%左右,主要污染物新增排放量還將增加,污染持續減排的壓力進一步加大。“十二五”期間,我國主要污染物減排指標由2項增加到4項,增加了氨氮和氮氧化物,減排領域由工業和城鎮擴展到交通和農村。要實現主要污染物較“十一五”末減排8%?10%的目標,既要消化污染增量,又要削減污染存量。經測算,化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別削減601萬噸、654萬噸、69萬噸、794萬噸,占2010年排放基數的24%、29%、26%、35%。

  三是當前的污染減排與環境質量改善不同步,環境質量改善的壓力進一步加大。全國1/5的地表水國控斷面水質為劣V類,全國17.2%的城市空氣質量未達到現行的國家空氣質量二級標準。

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  四是工業化仍處于重化工業階段,安全生產事故頻發,環境安全隱患突出,防范環境風險的壓力進一步加大。五是重金屬、持久性有機污染物等許多新的環境問題不斷出現,解決新環境問題的難度進一步加大。六是環境問題已成為影響國際政治經濟關系的重要因素,應對國際環境挑戰的壓力進一步加大。

  面向民生的“十二五”環境保護規劃體系“十二五”環境保護規劃體系在分類體系上,國家“十二五”環境保護規劃體系基本覆蓋了全環保領域。在內容體系上,國家“十二五”環境保護規劃體系以“削減排放總量一改善環境質量一防范環境風險一環境公共服務”四大戰略任務內容統御全局。主要體現在5個方面:一是以總量控制為主線,編制基礎條件具備、保障措施可行、全面可達的“十二五”總量控制規劃。二是以改善民生為出發點,統籌考慮重點流域規劃、近岸海域規劃、飲用水源地和地下水污染防治規劃,兼顧重點區域、重點城市群規劃,在各專項規劃中體現削減總量、改善質量與防范風險的集成。三是以防范環境風險為方向,編制實施重金屬污染綜合防治、主要行業持久性有機污染物污染防治、化學品環境風險防控、危險廢物污染防治、核與輻射等規劃,確保環境安全。四是編制生態保護、農村環境整治、土壤和國際履約等規劃,力爭重點領域有所突破。五是體現環境基本公共服務發展要求,強化人才保障、科技支撐,完善國家環境保護法規政策和標準體系,謀劃環境經濟體制改革,促進環境監測事業發展,全面提升國家環境監管和應急能力,體現規劃對環境保護工作的先導性和引領作用。

  國家環境保護“十二五”規劃的基本特點國家環境保護“十二五”規劃的基本特點主要體現在以下5個方面:

  第一,“十二五”環保規劃緊扣科學發展的主題和加快經濟發展方式轉變的主線,著力體現提高生態文明水平、推進歷史性轉變、讓江河湖泊休養生息、環境保護是重大民生問題、探索中國環保新道路等重大戰略思想,努力加快“兩型”社會建設。“十二五”規劃突出總量控制的倒逼機制,努力促進經濟結構戰略性調整,促進發展方式轉變。選擇危害群眾健康的突出環境問題作為重點,著力推進基本公共服務均等化,力求將改善和保障民生落到實處。規劃將休養生息作為水環境管理的指導思想,建立總量控制一質量控制的雙重體系,削減污染負荷,力求改善水環境質量。大力推動聯防聯控,努力改善重點區域大氣環境質量。總體而言,規劃規劃綜合考慮了我國經濟社會發展和環境保護的特定歷史階段、環境保護和管理工作基礎、經濟技術可行性等因素,體現了積極探索代價小、效益好、排放低、可持續環境保護新道路的基本思想。

  第二,“十二五”環保規劃繼續深化總量控制制度,推動環保工作再上新臺階。“十一五”以來,以化學需氧量、二氧化硫總量控制為突破口,帶動我國環境保護工作取得了重大進展。“十二五”時期,規劃將繼續以主要污染物總量控制為硬抓手,推動環保工作再上新臺階。同時,從全面改善環境質量的角度出發,并考慮到全國環境管理的基礎條件以及污染物對環境質量影響的貢獻程度等因素,規劃進一步深化了總量控制制度。一是在繼續深化二氧化硫、化學需氧量總量控制的基礎上,將氮氧化物和氨氮兩項污染物增加到主要污染物總量控制指標中,并將上述四種主要污染物作為國家“十二五”約束性指標。二是鼓勵各地根據當地環境質量狀況和污染特征,增設地方特征性污染物總量控制因子,由各地組織實施。三是進一步突出總量控制對經濟發展方式的“倒逼機制”以促進經濟結構戰略性調整和發展方式的轉變,力求以盡可能小的資源環境代價支撐更大規模的經濟活動。

  第三/‘十二五”環保規劃突出民生環境問題,將提高環境民生質量和水平擺在了更加突出的位置,環境保護直接關系人民生活質量,關系群眾身體健康,關系社會和諧穩定。規劃編制堅持環保惠民,從公眾對環境的基本需求出發,將喝上干凈水、呼吸清潔空氣、吃上放心食物等關系民生的環境問題擺上更加突出的戰略位置。規劃對嚴格保護飲用水,深化重點流域水污染防治,抓好其他流域水污染防治,加大顆粒物污染控制力度,推進區域大氣污染聯防聯控,加強土壤污染防治等工作做了全面的安排部署。

  第四,“十二五”環保規劃圍繞重點領域,突出環境風險防范。我國已進入了突發性環境事件的多發期,跨界污染、重金屬及有毒有害物質污染事件頻發,社會危害和影響明顯加大。積極防范環境風險,妥善應對突發環境事件已成為保障國家環境安全的緊迫任務。規劃提出將防范風險作為與總量削減、改善質量、均衡發展并重的一項重大規劃任務,通過強化環境風險管理基礎,加強核與輻射、重金屬、危險廢物、持久性有機污染物、危險化學品等風險控制,建立全防全控的保障體系,維護環境安全。

  第五,“十二五”環保規劃提出大力加快環境基本公共服務體系建設,保障均衡發展。建立健全基本公共服務體系是保障社會公平正義的重大任務,是加快轉變經濟發展方式的持久動力,是提高政府服務型管理能力的重要基礎。規劃提出將環境監管、環境基礎設施、環境監測與評估、環境應急、環境信息公開等納入環境基本公共服務,通過建立環境基本公共服務體系,促進環境基本公共服務均等化,切實維護人民群眾環境權益,增進人民福祉,保障公民基本權益和社會公平。

  環境保護“十二五”規劃總體目標和指標

  “十二五”環保規劃目標指標是根據“十一五”規劃指標完成情況、現有環境質量以及未來經濟社會發展和人民群眾對環境保護的要求來確定的,堅持了精簡性和約束性原則,并突出了指標的區域和行業等差別。在污染物總量減排指標方面,除了化學需氧量、二氧化硫排放總量兩項約束性指標外,增加了氨氮和氮氧化物排放總量兩項指標,并在削減幅度方面適當提高。在環境質量指標方面,沿用了“十一五”的地表水環境質量指標和重點城市空氣環境質量指標,但作了進一步改進。同時堅持了民生優先,增加了反映防范環境風險和體現環境公共服務水平的指標。應該說,“十二五”環保規劃目標指標在追求績效與健康方面下了較大功夫。

  我國“十二五”環保規劃的基本目標是:堅持以人為本,將喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物等民生問題擺上更加突出的戰略位置,逐步實現環境基本公共服務體系均等化,切實維護人民群眾環境權益,增進人民福祉。到2015年,主要污染物排放總量顯著減少;城鄉飲用水水源地環境安全得到有效保障,水質大幅提高;重金屬污染得到有效控制,持久性有機污染物、危險化學品、危險廢物等污染防治成效明顯;城鎮環境基礎設施建設和運行水平得到提升;生態環境惡化趨勢得到扭轉;核與輻射安全監管能力明顯增強,核與輻射安全水平進一步提高;環境監管體系得到健全。到2020年,主要污染物排放量得到有效控制,生態環境質量明顯改善,實現全面建設小康社會的環境目標。

  國家“十二五”時期環境保護主要指標確定為:(1)主要污染物排放總量顯著減少。全國化學需氧量、二氧化硫排放總量比2010年分別減少8%,全國氨氮、氮氧化物排放總量比2010年分別減少10%。(2)環境質量明顯改善。地表水國控斷面劣V類水質的比例小于15%,七大水系國控斷面好于瓜類的比例大于60%。地級以上城市空氣質量年均濃度值達到二級標準以上的城市比例為80%。

  國家環境保護“十二五”規劃重點任務

  總體考慮就是,要以促進經濟發展方式轉變和保障人民群眾健康為出發點,來謀劃“十二五”環境保護的重點任務。

  繼續深入推進主要污染物減排。以污染減排為硬抓手,以環境資源承載能力謀發展,強化污染減排的傳導倒逼機制,淘汰落后產能,不斷優化產業結構;加快研發推廣高效綠色適用技術,積極培育節能環保、新能源等戰略性新興產業,大力發展綠色經濟;推進綠色采購、綠色貿易,促進綠色消費,努力形成資源節約、環境友好的產業結構、生產方式和消費模式,最終要通過污染物減排促進經濟社會發展方式的根本轉變。在“十二五”期間,污染減排計劃應該實施六個方面的轉變:一是從單純注重污染物排放總量減排向總量減排與環境質量改善相結合的方向轉變。二是從重點行業向全面削減,特別是向鍋爐、造紙、化工等等這些行業轉變。三是從注重落實工程減排能力向注重減排工程質量和減排實際效果轉變。“十一五”期間我們上了很多脫硫裝置,其中有不少部分可能在“十二五”會受到置疑,需要繼續運轉才可發揮效果。四是從單一污染物控制向多種污染物協同控制轉變,水方面、大氣方面以及溫室氣體控制方面都要切實做到。五是手段方面要更多地使用經濟政策。六是要實施全過程的減排戰略,“十一五”期間大部分減排是通過安裝末端治理設施達到減排效果,但是根據國際經驗,如美國的二氧化硫減排,大部分是通過能源效率提高和能源結構調整,歐盟情況也是這樣,日本的情況也是這樣。所以在“十二五”期間應該更多地側重于這方面,比如節約資源能源,實行煤炭消費總量控制等。

  切實解決關系群眾健康的突出環境問題。

  “十二五”期間,要堅持以人為本,民生優先,圍繞呼吸清潔的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食品等重點,著力解決群眾飲水安全、水體黑臭、細顆粒物超標、土壤污染等突出環境問題,提高生態環境質量,維護人體健康和環境權益,增進人民福祉。一是堅持江河湖泊休養生息,力爭重點流域水質明顯好轉,保障群眾飲用水安全。二是實施多種污染物綜合控制,改善重點區域和城市大氣環境,保障空氣質量安全。三是加強生態監管和生物多樣性保護,維護國家生態安全。四是大力提高監管水平,保障核與輻射環境安全。五是健全土壤環境管理制度,綜合防治土壤污染,保障農產品環境安全。六是治舊控新綜合防治,遏制重金屬污染事件高發態勢,降低危險廢物和化學品環境風險,保障群眾生命健康安全。

  不斷提升環境基本公共服務質量和水平。我國總體上已進入以城帶鄉、以工促農、以東帶西的新階段,“十二五”應把環境監測與評估服務、環境監管服務、污水及垃圾等環境治理服務、環境應急服務、環境信息知情服務等納入環境基本公共服務范圍。堅持分區分類指導,加快實施生態補償,積極推進益貧型環境保護政策,加大對邊疆少數民族地區的環境保護資金、人才、項目、政策等的扶持力度,努力推進區域間環境公共服務均等化;堅持城鄉統籌,保障城鄉均衡發展,努力實現城鄉環境基礎設施共建共享;系統提升環境監測、執法監察、科技、人才等基礎保障能力,提高環境監管和執行力,逐步實現城鄉之間、區域之間享有基本均等的環境公共服務。

  實施國家環境保護規劃的主要措施

  “十二五”時期應大力推進環境管理體制改革和政策創新,推動建立與生態文明建設相適應的環境保護長效機制。一是健全環境與發展綜合決策機制。進一步完善環境保護法律、法規、規劃、區劃和標準體系,充分發揮環境影響評價在國家宏觀調控中的作用,優化產業結構和布局,完善環保目標責任和政績考核制度。二是堅持大部制改革方向,深化環境管理體制改革,健全機構設置,努力解決環境保護職能在各部門分散、交叉和責權利不統一的問題。三是加強區域環境保護合作,建立完善區域環境合作機制、協調機制和信息共享機制,推行環境同治,實施區域環境保護一體化。四是加強環境經濟政策創新,加快推進環境稅費、生態補償、排污權交易、環境投融資、綠色保險、綠色信貸、綠色證券、環境貿易和“以獎促治、以獎代補、以補促提”等環境經濟政策的實施。五是完善環境宣傳教育體系,加大環境信息公開力度,動員全社會積極參與環境保護。六是積極開展國際環境合作,堅持“共同但有區別的責任”原則,轉變合作觀念,創新合作模式,加強環境合作交流,樹立我國在全球環境事務中積極負責的形象。

  我國環保規劃已基本形成了一個多層面、覆蓋全環保領域的體系,環保規劃已成為我國環保工作的重要組成部分和手段。從歷史的角度看,“十一五”環境保護規劃是一個實施效果最好的規劃。當前的發展階段決定了,“十二五”環境保護依然面臨嚴峻的挑戰和壓力,“十二五”環境保護必須以民生為根本,著力構建“控制總量、改善質量、防范風險”三大支撐體系,為2020年全面建設小康社會奠定更良好的環境基礎。

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