對新《環境保護法》的思考論文

環境保護論文 時間:2018-10-26 我要投稿
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  新《環境保護法》(以下簡稱“新環保法”)己于2014年4月24日通過修訂,將于2015年1月1日起施行。本次修訂,也是25年磨一劍,較之于舊法,新環保法在制度、理念上有顯著的突破和創新,被評價為“史上最嚴格環保法”。在享有盛名的同時,新環保法在細枝末節上仍有所疏漏,亟需補充修改,完善與相鄰法律制度的銜接,使新制度、新理念得以順利落地。

  一、新《環境保護法》的細化

  新環保法目前是環境保護的最新法,根據新法優于舊法的原則,應獲優先適用,當新環保法沒有規定時,才適用其他相關法律法規。同時,新環保法被定位為環境保護的基本法,在環境保護工作中起到統領作用,這決定了新環保法必然有很多基本制度的構建,或是原則性、準則性的宏觀規定,例如環境規劃、環境監測、總量控制、生態補償、排污許可等。這意味著這些立足較高的新制度、新理念要落實,需要制定配套細則才能完成。“若是這個問題不能得到妥善解決,新《環境保護法》中關于生態保護的規定將會被架空,形同虛設。”

  將新制度、新理念予以細化、量化規定的一個困境是,新環保法作為環境保護基本法的地位不夠凸顯。新環保法與其他相關法律法規,例如《海洋環境保護法》、《水法》、《水上保持法》、《森林法》、《農業法》、《草原法》、《礦產資源法》等,都是由全國人大常委會審議通過,就立法位階而言,新環保法并未脫穎而出占據明顯的統領地位,但從新環保法的內容來看,又要求是自上而下的立法模式,這使得新環保法不能有效助推其他法律法規的修改,影響環保基本法與單行法相契合的進程。再者,涉及環境保護的立法較為寬泛,若擬完全通過修改各領域的環保單行法來配合新環保法的實施,不能達到高效落地之效果。

  鑒于此,筆者建議通過制定新環保法司法解釋的方式直接、集中地進行細化規定。新環保法中除了原則性的宏觀規定外,本身也不乏細致規定,例如按口連續處罰、違法排污設備拆除權、環評機構和環監機構責任連帶等。因此,涉及到屬于水、空氣、上地等與環境保護相關領域的法律條文的修改,可以納入新環保法司法解釋中一并完成,形成以原則為主、細則為輔的新環保法體系。

  二、環保公益訴訟的主體資格要件

  新環保法吸收了國際通行的公益訴訟制度,但在制度設計上采取過于保守的態度。新環保法的三次審議中,在公益訴訟的問題上爭議最大,曾數易其稿,將訴訟主體由中華環保聯合會改為全國性社會組織,最終擴展為滿足一定條件的社會組織,這反映了公益訴訟制度在博弈中的不成熟規定,另一例證如下:新環保法要求,“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”,這一規定的立足點是值得肯定的,但從上下文無法推定該條文是屬于訴訟主體資格要件的規定還是屬于一般的管理性規范,以致“牟取利益”所引致的法律效果不明晰,無法推斷以下兩種情況該如何處理:對于訴訟前該社會組織就明知訴訟結果必然與其具有經濟利益關系,該社會組織還能否提起公益訴訟?訴訟過程中才顯露該社會組織的牟利意圖,此時該社會組織是否被中止或喪失訴訟主體資格?

  社會團體違反職業操守和社會道德風尚,雖然有《社會團體登記管理條例》等法律法規的具體罰則來約束和規范,但因新環保法是規定環境公益訴訟主體資格的本源法律,若該法僅對“牟取利益”進行消極評價,未明確納入主體資格要件,容易產生歧義,難以推定適用,畢竟“牟取利益”在決定社會團體資格,與決定環境公益訴訟主體資格上屬于兩個不同的問題。此外,新環保法未明確規定主體資格喪失的具體情形和后續處理,若擬通過援引其他法律法規來彌補該本源法律的疏漏,在邏輯上是難以實現法律規定的閉合。

  基于法律完整性和統一性的考量,筆者建議增設“社會組織與其所從事的公益活動沒有經濟利益關系”這一規定,并置于第五十八條第三項,與其他兩項并列作為環保公益訴訟主體資格的要件。同時,將“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”修改為“提起訴訟的社會組織通過訴訟牟取經濟利益的,法院有權中止該社會組織的訴訟活動,符合第五十八條所列條件的其他社會組織向法院申請參與該訴訟活動的,法院應當繼續審理。”公益訴訟實際上己經構成對傳統訴訟主體資格制度的突破,通過較大程度地開放公益訴訟,“有助于治療‘違法成本低’的中國環保病疾,加強行政執法效力。”

  三、環保公益訴訟的范圍

  在環保公益訴訟制度的構建上,還有一個非議之處,即“環境公益訴訟到底涵蓋不涵蓋對行政機關不作為的責任”。《環境保護法》的修訂草案和審議通過的修正案,均未正面涉及該題,僅將公益訴訟范圍表述為“對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為”。筆者主張,應將環保公益訴訟范圍明確擴張至行政機關的不作為行為。

  首先,公益民事訴訟和公益行政訴訟的旨意具有同一性。允許社會組織對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為提起公益民事訴訟,是借助相對強勢的群體力量來克服弱勢群體在私力救濟活動中的功能缺陷,旨在保護生態環境和維護受害個體之利益。而允許社會組織對行政機關的不作為行為提起公益行政訴訟,同樣是通過擴張訴訟主體范圍來實現環境保護和私權救濟。

  其次,允許公益行政訴訟,符合新環保的責任本位理念。清華大學環境學院環保產業研究中心主任傅濤表示,“環保法重點是講責任歸屬,而不是權利歸屬”,“如果說老的環境法是在分配權利,修訂后的《環境保護法》則己經開始在分配責任,他初步構架了一個以責任為主導的、環境可持續發展的全新體系,雖仍有些許不到位,但己經向責任性環境法走出決定性的一步。”針對生態環境所引致的責任,應當組成周延的責任體系,既包括污染環境、破壞生態行為人的刑事責任、民事責任和行政責任,還應當包括行政機關不作為的法律責任,而對于后者責任的追究,理應擴張訴訟主體范圍,適用公益訴訟規則。

  再者,允許公益行政訴訟,能促使公眾參與環境保護的程度。新《環境保護法》增設一章“信息公開和公眾參與”,賦予公民、法人和其他組織享有信息、參與和監督環境保護的權利,正體現立法者極力強化公眾環境保護功能的意愿,打破行政機關對生態環境進行監督、管理的壟斷局面。允許符合條件的社會組織對行政機關提起訴訟,恰好是社會組織參與、監督行政機關保護環境工作的強有力保障。

  簡言之,將環境保護公益訴訟的范圍放寬至行政機關的不作為,與新《環境保護法》所新增的“信息公開和公眾參與”理念相契合,也與新《環境保護法》的價值取向相一致。允許環保行政公益訴訟,也是對環境行政代履行制度閥失的一種補充,“從目前我國環境執法實踐來分析,環保機關執行力的強化雖是急需,但強化應只是弱化的過渡,以最終實現環境法執行的公權與私權共同參與、共同保障。”據此,“環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟共同居于‘一體兩翼’的地位,不可偏廢其一”。

  四、小結

  新環保法的修訂和頒布意義重大,明確將環境保護納入國家基本國策,輔之以多項制度為生態環境的可持續發展保駕護航。但環保法的修改,應當逐漸褪除計劃經濟的痕跡,“主要思路是將現有8部環保單行法進行整合,并將其提升為國家基本法”。而在整合過程中,較為高效的方式則是通過司法解釋彌補新環保法的疏漏,以及取代滯后于現代經濟活動的舊環保單行法的部分適用。

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